土地纠纷案的调研报告

土地纠纷案的调研报告

　　近几年，土地纠纷呈现出复杂性、多样性、群体性、容易引发社会不稳定等诸多特点。在审判中理性思考有关土地承包纠纷问题，认真总结这类案件的审判经验，分析其特点和成因，探寻审判规律和解决对策，对于维护农民根本利益、稳定农村社区、化解矛盾，定纷止争、构建和谐社会具有重要意义。本文将根据 2010年至2013年上半年我院受理农村土地承包合同纠纷案件的情况，分析本地区土地纠纷案件的类型特点，探讨土地纠纷案件审理实务中的热点、难点问题。

　　一、我院涉及土地纠纷案件的审理情况及特点

　　2010年至2013年上半年，我院共审结土地纠纷案件214件，其中2010年审结97件，2011年审结46件，2012年审结57件;2013年上半年审结13件。其中，承包合同类纠纷103件，土地承包经营权确认、转包、承包地征收补偿费用分配等纠纷110件。2010年至2013年，克什克腾旗法院已结214件土地纠纷案件中，判决案件47件，判决率为22%，调解结案81件，调解率为37.8%，撤诉案件86件，撤诉率为40.2%。

　　上述案件的主要特点是：

　　1、案件数量有所减少，但类型多样化。随着城市化建设进程的加快，矛盾主要集中在土地被国家征用或开发后，农村土地价值凸显;大量的农民工多年在外务工，多数将家庭承包土地转包、出租给他人经营，有的甚至将农村的房屋出卖给他人举家迁出，将承包土地转让给购房者经营，现在返乡后又要收回承包土地维持生计，导致农村土地纠纷案件上升势头迅猛，尤其是2011年，案件大幅上升。2011年后，案件数量有所递减，但类型日益呈现出多样性。

　　2、诉讼主体和法律关系日趋复杂。主要是承包土地的农民与所在村委会、嘎查之间、承包户家庭成员之间、同一地块的几个承包人之间、村委会、嘎查与流转租用人之间以及承包户与政府之间，部分纠纷存在多方当事人，案件既属合同纠纷又有侵权行为，还涉及行政行为，法律关系十分复杂。

　　3、引发涉及土地承包经营权流转纠纷的原因多种多样。有村民与村委会、嘎查之间履行承包合同引起的纠纷、离婚分割承包地引起的纠纷、未按程序发包或调整土地引起的纠纷，有因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷、村委会、嘎查违法收回外出务工人员承包地引发的纠纷，有政府对同一地块向两人以上分别颁发了土地承包经营权证引发的纠纷，农民工返乡潮引起的收回转让、转包、出租的承包地发生的纠纷等。

　　4、容易引起矛盾激化和群体性上访事件。土地是农民最重要的生产资料，是农民基本的生活保障，其具有保障农民生存利益的功能。土地纠纷案件涉及面广、社会影响大、敏感度高，纠纷中各种社会关系和利益需求错综复杂，农民群众情绪大，很容易激化矛盾，更易引发集体诉讼，造成社会不安定因素。加之农民群众法律意识淡漠 ,一些群众不能控制自己的情绪,导致群体性上访事件时有发生。

　　二、克什克腾旗人民法院审理农村土地承包纠纷案件的难点及法律适用

　　(一)土地承包合同纠纷

　　1、土地承包合同纠纷的成因：

　　土地承包合同纠纷多为以下原因引起：(1)法律和政策的变化引起的纠纷;(2)管理混乱引起的纠纷，例如土地权属界限不明确、土地大面积开发或层层转包引发;(3)村干部权利滥用引发的纠纷，主要表现在违法收回农户承包地、违法调整农户承包地、不落实二轮承包政策、强迫承包方流转土地承包经营权;(4)基层政府利用职权强行干预引发的纠纷，该类纠纷主要是村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包，或者基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地;(5)经济利益驱动，主要分为两种类型：一是土地发包初期没有提出异议或进行荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地所有的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷;二是强行终止合法有效的土地承包合同，因为近几年土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法继续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。

　　2、土地承包合同纠纷中的热点、难点的问题及法律适用

　　(1)应如何认定和处理无效农村土地承包合同纠纷案件;

　　农村土地承包合同纠纷的效力之争主要是争议承包合同的签订是否经过民主议定，即是否按照土地管理法、村民组织法以及相关法律法规规定的集体经济组织在对外发包土地时必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未经此程序则合同无效。笔者认为：此类纠纷的提起，首先要审查主体资格，《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二条已明确规定此类诉讼的主体资格，提起诉讼的原告属发包方所属的半数以上村民，被告为发包方，承包人作为第三人。对于如何从证据的角度确认是否经过民主议定，完善的做法是召开全村村民参加的村民大会或以户为代表参加大会，制作会议纪要，全体村民是否同意均签名摁手印所统计出来的人数这是最直接的无可争议的证据。而事实上在审判实践中，还是要根据案件本身全面系统地进行审查，具体情况具体分析。对于居住分散地处偏避或外出人员较多的地区，村组干部通过广播、集市或公告形式将承包的标的、条件公布于众，在招标期间集体成员对标的和发包条件未提出异议，就应视为一种认可。由此而形成的承包合同就应认定符合民主议定原则，确认合同有效。此种认识亦符合《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第二十五条第二款的规定，即自承包合同签订之日起超过一年或虽未超过一年，但承包人已实际作了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止承包合同的，人民法院不予支持。

　　(2)土地承包合同履行过程中承包方出现违约情况是否应该支持发包方解除合同的请求。

　　承包人在履行土地承包合同过程中，会出现一些违约的情况。如承包人签订承包合同后，根据合同规定进行了土地开发并种植了作物，投入也比较大，在合同的履行过程中，欠缴了部分承包金，对于这种情况是否应解除合同。笔者认为，要具体情况具体分析。如双方合同约定欠缴承包金达一定时间则发包方有权解除合同的，则发包人也应在合理的时间内催告，只有经催告后仍不缴纳或者承包人明确表示拒绝缴纳的才能解除合同。如催告事实不明，双方对此各执一词，且诉讼过程中承包人积极表示愿意履行并同意补缴承包金以及迟延履行期间的罚息，从有利于农业生产和稳定出发，不能支持发包方要求解除合同的请求。承包人遇到了较大的自然灾害而暂时无力缴纳承包金的，发包方亦不能随意要求解除合同，相反应适当减免当年的承包金。如承包人经催告后的确无力履行缴纳承包金的义务，并已达到合同约定解除的条件，发包人又不允许其继续拖欠承包金执意要解除合同收回土地的，此种请求可予以支持，但要对地上的附着物进行正确处理。法律未明确规定承包合同解除时应如何处理。笔者认为，地上的附着物是承包人投资开发、种植和管理的，所有权是属于承包人的，承包人的财产所有权应得到保护，发包人不能因为承包人违约即可无偿取得属承包人所有的附着物。

　　由于承包人从事农业开发这一合同根本性义务已履行，对其已履行部分应予以保护，对其违约可根据其违约造成的后果是否严重来确定违约责任的大小来承担违约责任。笔者认为，土地承包案件解除合同后，妥当的做法是短期作物当年收获的应允许承包人按季节收获完毕，收获的果实既可以以实物交给发包方冲抵所欠承包金，也可以在承包人出卖产品后所得价款偿还所欠承包金;对于长期作物如果是果树等经济作物，则应根据果树成活的年限请有关部门进行评估，其价值在折抵所欠承包金后，尚有盈余则由发包方作价补偿给承包人，承包期间所建的农用设施等，尚有利用价值的，也应评估后作价补偿给承包人。审判实践中，尤其要注意保护好不能移动之物的所有权。对开发能力有限只开发了部分，未完全达到合同约定的开发目的，发包方要求解除合同的，是否应予以支持。从稳定出发，已开发的部分，发包人获得了承包金，该部分应继续由承包人承包，尚未开发的，经审查承包人开发能力有限，发包人也未获得承包金，可由发包人收回另行发包。至于承包人违反合同改变土地的农业用途则属根本性违约，且也违反法律规定，应一律解除，其损失应由承包人自负。

　　(二)土地承包经营权侵权纠纷

　　在承包经营权侵权纠纷中，因承包地“坐落”、“四至”界限不清，难以认定侵权事实存在是该类案件的难点问题。对于此类案件，应当告知当事人到有关部门明确“坐落”、“四至”界限，再进行民事诉讼。如果当事人坚持诉讼的，应当依举证责任分配规则进行裁判。

　　土地承包经营权证书与实际面积不符，这是我们在此审判此类纠纷中发现的另一个突出问题。土地承包经营权侵权纠纷的审理过程中，争议的承包土地林地基本有 90%的案件实际面积与承包经营权证书载明的面积不符，实际面积往往大于证书面积，这说明当初承包时，合同填发人与丈量人并未认真的开展工作，这就为引发今后土地承包侵权纠纷埋下了伏笔。

　　笔者认为审理土地承包经营权侵权纠纷案件，一是法官在审判时不能简单的以土地承包经营权证据载明的地名四至界限和面积作出裁决，最好到当地去实地考量一番，再多方调查证人。这虽然与民事举证原则相违背，但这涉及到当事人的合法权益，为了查明事实真象，以便法院作出公正裁决，人民法院对此类案件应当依职权进行调查取证，这也符合关于民事诉讼证据的相关规定。二是人民法院应尽量以调解方式结案，具体对地块地界的堪界由当事人去自行处理，这有利于彻底了结纠纷，以达到案结事了的法律效果和社会效果。其次，在审判中应积极协调村组干部及原丈量土地的相关知情人员，在全面了解土地变动情况的基础上，召集双方进行多次搓商，通知双方到现场堪界丈量，落实地界及面积，反复向双方宣讲法律原则，双方应本着互谅互让，相互尊重，公平合理，团结和睦的相邻纠纷处理原则来对待纠纷，审判人员应多做各方思想工作，实在都做不通，再依法判决。案件审理后的执行过程中，为防止此类纠纷再次发生，引发上访，法院应与乡镇村组协调对承包合同书和经营权证书进行适时的变更和续签，该更名的更名，该更证的更证，该变动的要变动，本着实事求是，合理合法的原则作出妥善的处理。

　　(三)土地承包经营权流转纠纷

　　该纠纷是指在土地承包期内，由于土地承包法律关系的主体、客体、内容发生了变化，导致土地承包经营权的变更、终止等。

　　处理该类纠纷首先应明确转包、出租、互换、转让的概念。土地承包经营权流转中的转包是指承包方将土地承包经营权移转给本集体经济组织内部的其他农户，原土地承包关系未发生变更;出租是指承包方将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人;互换是指集体经济组织内部的农户之间因方便耕种和各自需要的原因，对各自的土地承包经营权进行交换;转让是指承包方将土地承包经营权移转于他人，原土地承包关系终止。

　　审判实践中，该类案件的的的热点、难点的问题主要有以下几点：

　　一是流转期限问题。笔者认为，承包方依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，对土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式进行流转的，流转的期限不得超过本轮土地承包期的剩余期限，超过的部分应为无效。

　　二是农户代表人以个人的名义签订的土地承包合同。笔者认为，土地承包合同虽以农户代表人个人的名义签订，但土地承包经营权属于全体家庭成员按份共有。农户代表人未经其他家庭成员同意的，将土地承包经营权流转给第三人，除非其他家庭成员有证据能够证明该流转行为违背其真实意思，并且在流转合同签订之日起一年内主张权利，否则即应认定流转合同有效，其他家庭成员主张返还其承包经营权份额的，应不予支持。

　　三是转包人、承租人未经承包方同意，擅自将土地再转包、转租给第三人的。笔者认为，对于承包方请求解除与转包人、承租人的转包合同和租赁合同，并请求确认再转包合同和转租合同无效的，应予支持。

　　四是承包方中的一人或数人，因升学、服兵役、考取公务员等原因丧失集体经济组织成员资格后，发包方可否收回土地。笔者认为，只要其所在的“户”还存在，还有其他家庭成员继续履行承包合同，则发包方不得收回其土地。

　　五是对于已经取得其他集体经济组织成员资格的农户或农户成员，原集体经济组织是否可以收回其承包地。笔者认为，对于该类纠纷应区别对待，如其在新的集体经济组织未取得承包土地，原集体经济组织不得收回其承包地;如其在新的集体经济组织取得了承包土地，原集体经济组织应依法收回其承包地。

　　六是弃耕、抛荒的原承包经营户在弃耕抛荒时未办理土地自愿交回手续，现原承包方以此为借口，向村委会主张承包经营权。此类纠纷，审判实践中又分以下两种类型：一种是村委会将收回的土地临时做村里的机动地处理，另外一种村委会已把弃耕抛荒土地再次分配其他农户。对于第一种类型，一般认为村委会应将弃耕抛荒土地分给原承包户耕种。第二种类型是审判时间难点，审判实践中，对于村委会还有其他机动地的，处理意见为村委会从其他机动地中为原承包经营户调整土地;对于村委会没有机动地的，审判实践中，处理意见不一，有的认为应驳回原告诉讼请求，因为判决已没有意义，执行不能;有的认为应对原告的诉讼请求予以保护，不能因为执行不能而剥夺原告的权利;有的认为对于此类纠纷，法院应不予受理。这类案件双方极端对立，极易引起上访，法院为此苦于协调，至今对于这类案件法院尚未形成统一意见，没有处理的良策，审判工作处于两难境地。

　　(四)承包地征收补偿费用分配纠纷

　　随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年增多，伴随着土地补偿费分配所带来的农村集体经济组织收益分配问题由此凸现，村民因土地补偿费分配起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，由此引发的群体性上访事件也日益突出，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思考。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不一致

　　审判实践中，该类案件的的热点、难点的问题主要有以下几点：

　　一是此类纠纷是否属于法院受理范围。

　　征收补偿费包括土地补偿费、安置补偿费和地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费归农村集体组织所有，安置补偿费根据是否需要安置人员来确定，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有。该类纠纷通常体现为承包方要求分配土地补偿费。在审判实践中，多认为此类纠纷系集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的发包方之间的纠纷，当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，但其实仍属于平等民事主体关系，法院对此类纠纷案件应予受理。但当事人就土地补偿费的金额提出诉讼时，因土地补偿费的金额属于民主自治范围，对此类纠纷不应受理。

　　二是在案件的审理过程中，法院对村民会议形成的承包地征收补偿费的分配方案的审查意见。

　　农村集体经济组织往往以“村民自治”为由，在征地款的管理和使用以及分配的问题上随意性比较大。按照我国村民委员会组织法的规定，村集体是一个自治组织，有权决定分配方案。但对经过村民会议形成的分配方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括其内容的合法性审查，审判实践中存在着分歧意见：

　　一种观点认为：征地款分配是一个村民自治的问题，只要其程序合法，则法院不应当干预。另一种意见认为，对分配方案的审查不但要进行程序的合法性审查还要进行内容的合法性审查。

　　审判实践中，多数倾向于第二种观点。理由是村民自治不能违背国家法律的规定。村民会议或村民代表会议作出的决定，虽然是民主决策，符合民主议定原则，本村村民都要遵照执行。但《民法通则》第九条规定“公民从出生时起到死亡时止，具有民事权利能力，依法享有民事权利，承担民事义务。”《村民委员会组织法》第二十条的规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。根据《民法通则》、《村民委员会组织法》的上述规定，作为村民，所享有的民事权利能力一律平等，是公民在法律面前一律平等的宪法原则和民法上的平等原则在民事权利能力问题上的具体表现。公民的民事权利能力是法律赋予公民终身享有的。民事权利能力是公民的生存资格，除非民事主体消灭，或除非依法律规定经法定程序加以限制或剥夺，任何组织和个人均不得限制或剥夺。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。

　　由此可见，分配方案是村民行使自治权的体现，但该自治权不是绝对的。分配方案的形成不仅应符合民主议定程序，在内容上也必须合法，不得与宪法、法律、法规和国家政策相低触。凡是违反法律、法规及国家政策强制性规定的，或侵犯村民合法人身、财产权利的，应确认其无效。

　　三是土地承包经营户成员死亡的，死亡成员的继承人可否继承补偿费用。

　　笔者认为，以家庭方式承包的，土地承包经营户成员死亡，在其他成员继续经营期间，因土地征用而发生补偿费用的，死亡成员的继承人无权要求继承补偿费用。但如果土地承包经营户成员死亡之前，就已经发生补偿费用的，其继承人有权要求继承。

　　(五)土地承包经营权继承纠纷

　　审判实践中，关于家庭承包方式的土地承包经营权可否继承的争论由来已久。有的法官主张，土地承包经营权不能继承，其理由主要有：一、农村土地承包是一种合同关系，作为合同一方当事人的承包人死亡，承包合同即行终止，根本不发生继承。二、土地承包经营权的标的物是农民群众集体所有的土地，不是承包人的私有财产，所以不发生继承。三、土地承包经营权是基于承包合同关系而产生的经营管理权，是一种非财产权利，不属财产继承的范围。有的法官认为，土地承包经营权可以继承，其理由主要有：一、承包的土地虽然不属私有财产，但土地承包经营权的继承不发生土地所有权的转移，即继承人继承的不是土地所有权，而是土地承包经营权。承包经营权的继承并不改变承包土地所有权的归属。二、土地承包合同虽然是设定土地承包经营权的基础原因，但“土地承包经营权一经产生就成为物权性质的财产权。”既是财产权利，那么“在农村使用人死亡后，法律应当允许其继承人继承农地使用权。”尤其是《物权法》明确规定“土地承包经营权”属于“用益物权”。

　　笔者倾向于第一种观点。以家庭承包方式实行农村土地承包经营，主要目的在于为农村集体经济组织的每一位成员提供基本的生活保障。根据《农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包方式的农村土地承包经营权，其承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。因此，这种形式的农村土地承包经营权只能属于农户家庭，而不可能属于某一个家庭成员。根据《继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。

　　而家庭承包中的林地承包和针对“四荒”地的以其他方式的承包，由于土地性质特殊，投资周期长，见效慢，收益期间长，为维护承包合同的长期稳定性，保护承包方的利益，维护社会稳定，根据《农村土地承包法》第三十一条第二款、第五十条的规定，林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。以其他方式承包的承包人死亡，在承包期内，其继承人也可以继续承包。但是，继承人继续承包并不等同于继承法所规定的继承。而对于除林地外的家庭承包，法律未授予继承人可以继续承包的权利。

　　(六)离婚案件中的土地纠纷

　　离婚案件中，很少就承包经营地的流转分割问题作出裁判。这导致很多离婚案件的当事人在事后就土地的分割问题发生纠纷，而根据“增人不增地，减人不减地”的原则，离婚案中的妇女土地权利的保护很难得到保证。新立户的离婚妇女无法在离婚以后再次分配到土地，导致离婚妇女的土地权益遭受侵害，威胁其基本的生存生活。笔者认为，对夫妻共同享有承包经营权的土地，在离婚时应当进行分割;如果离婚时未进行分割，离婚后一方主张确认其承包经营权的，法院应予支持。

　　民为国之根，农为民之本。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。作为基层法院，在处理农村土地承包纠纷中，要着重进行调解，努力将问题化解在基层，维护基层群众组织的稳定和谐，切实解决涉及土地纠纷审判工作中存在的问题。

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